Az alkotmány módosítása

Az alkotmány módosítására vonatkozó szabályozás az alkotmány egyik legfontosabb része, mivel ennek célszerű kialakítása révén lehet megakadályozni az alkotmány hatalompolitikai célú módosításait és az alkotmány "saját képre szabását", vagyis, lényegében véve, az alkotmányozó hatalommal való visszaélést és az állam alkotmányozó többség általi foglyul ejtését. Az alkotmány módosítására vonatkozó szabályozásnak egyrészt biztosítania kell ennek megakadályozása révén az alkotmány hosszú időn keresztül érvényesülő stabilitását és a politikai hatalomért folyó versengés tisztaságának megőrzését, másrészt viszont nem teheti gyakorlatilag lehetetlenné az alkotmány fejlesztését. Formai értelemben pedig az alkotmányt többek között az emeli ki a törvények közül, hogy az utóbbiakhoz képest nehezebb elfogadni és megváltoztatni.

Az alkotmánynak az alkotmány módosítására vonatkozó rendelkezései ezen túl azért is tekinthetők az alkotmány egyik legfontosabb részének, mert az alkotmányozó hatalom ars poeticajaként a saját magáról és ezen keresztül a politikai és a közjogi-alkotmányos rendszerről vallott felfogására mutatnak rá. Ezekből a szabályokból tudhatjuk meg, hogy kit tekint az alkotmány alkotmányozó hatalomnak, s hogy az Országgyűlés alkotmányozó többsége tűr-e korlátot a saját hatalmát illetően, vagy ellenkezőleg: alkotmányozó hatalmát – a többségi elvet abszolutizálva – a szuverenitás megtestesítőjeként és birtokosaként korlátlannak és korlátozhatatlannak tekinti. Az utóbbi felfogás vezet a többség zsarnokságához, vagyis ahhoz az állapothoz, melyben az Országgyűlés alkotmányozó többsége – korlátlan szuverénként - az alkotmány tartalmának meghatározása körében lényegében véve bármit megtehet és a közjogi-politikai rendszert a saját mindenkori igényeire szabva elnyomhatja a kisebbséget. Meggyőződésem szerint ezen állapot elkerülése érdekében az Országgyűlés hatalmát korlátozni kell az alkotmány módosítására vonatkozó hatáskör tekintetében, vagyis az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom szuverenitása sem lehet korlátlan. Eredeti és ebből fakadóan korlátlan szuverenitással csak a legfőbb hatalom, a nemzet, vagyis a magyarok összessége rendelkezhet, a nemzet választott képviselőiből álló bármilyen többség szuverenitása azonban – mint származékos szuverenitás – csak korlátozott lehet. A közvetett és ebből adódóan korlátozott szuverenitás viszont értelemszerűen nem járhat korlátlan hatalommal.

Mindezen megfontolások alapján az általam javasolt szabályozás az Országgyűlés, mint alkotmányozó (alkotmánymódosító) hatalom számára három jelentős korlátot határoz meg. Ez a három korlát pedig az érvényes és eredményes népszavazás általi megerősítéshez kötött módosítások körének meghatározása, abszolút módosítási tilalmak előírása, valamint az elfogadott alkotmánymódosítások Alkotmánybíróság általi kötelező előzetes tartalmi felülvizsgálatának bevezetése.

A javaslat meghatároz olyan alkotmánymódosítási tárgyköröket, melyek esetén indokolt a végleges döntés jogát a legfőbb hatalom, a nép kezébe helyezni. Ebbe a körbe kétféle tárgykör tartozik: egyrészt az ország, vagyis a magyarok közös hazájának legfontosabb jellemzőivel (pl. elnevezés, államforma, főváros, nemzeti szimbólumok, hivatalos pénznem stb.) kapcsolatos döntések, másrészt pedig az ország azon nemzetközi szervezetekben betöltött tagságával kapcsolatos döntések, melyeket az alkotmány nevesít. A javasolt szabályozásnak köszönhetően tehát például az Európai Unióból való kilépés az alkotmány értelmében nem lenne lehetséges érvényes és eredményes népszavazás általi megerősítés nélkül. Ha az új alkotmány nevesítené például a NATO-t az ENSZ-t és az Európa Tanácsot is, akkor pedig ezen szervezetek is ebbe a körbe tartoznának.

A javaslat – a német Alaptörvény 79. cikke (3) bekezdésének mintájára - kifejezett tilalmakat határoz meg az alkotmány módosítása tekintetében. Az alkotmánymódosításra vonatkozó tilalmak az alkotmány legbelső magja, vagyis a legfontosabb alkotmányos értékek számára biztosítanak abszolút védelmet. Ezek az ily módon védett és eltörölhetetlen alkotmányos értékek az ország függetlensége, a népszuverenitás elve, az ország demokratikus és jogállami jellege, az emberi méltóság sérthetetlensége, valamint az alapvető jogok és szabadságok alkotmányellenes korlátozásának tilalma. Ezen tilalom alkotmányba iktatásával az alkotmányozó hatalom azon szándékát fejezné ki, hogy a szóban forgó alkotmányos értékeket sérthetetlennek és öröknek tekinti. Ezen túl, az alkotmány és a nemzetközi jog összhangjának biztosítása érdekében a javaslat tiltja az alkotmány Magyarország hatályos nemzetközi szerződésben eredő kötelezettségével ellentétes módosítását is. A demokratikus és jogállami jelleg tartalmát a szöveg nem bontja ki, ezzel összefüggésben két szabályozási lehetőség adódik. Az egyik, hogy a demokratikus és jogállami jelleg meghatározását az Alkotmánybíróság esetjogára bízza az alkotmányozó hatalom, a másik pedig, hogy az alkotmány konkrét rendelkezéseire utalással határozza meg a demokratikus és jogállami jelleg részét képező alkotmányos értékeket.

A tartalmi, vagy formai (eljárási) okból alkotmányellenes módosítások hatályba lépésének elkerülése érdekében a javaslat – harmadik korlátként - minden alkotmánymódosítás tekintetében hatályba lépést megelőző kötelező alkotmánybírósági felülvizsgálatot ír elő. Az Alkotmánybíróság általi kötelező előzetes tartalmi felülvizsgálat által a javaslat az Alkotmánybíróságot az Országgyűlés, mint alkotmányozó (alkotmánymódosító) hatalom korlátjává, ezáltal pedig az alkotmány és az alkotmányos értékek valódi őrévé teszi. Az Alkotmánybíróság ezen hatáskörének gyakorlása során három esetben akadályozhatná meg a módosítás hatályba lépését. Ezen három eset a módosítási tilalomba ütközés miatti tartalmi alkotmányellenesség, az eljárási szabályok megsértése miatti formális alkotmányellenesség, valamint a normavilágosság követelményének kvalifikált megsértése. Az eljárási szabályok megsértésének esetkörébe tartozik az is, ha az Országgyűlés, bár ez a módosítás tárgya folytán az alkotmány értelmében kötelező lett volna, nem írta ki a megerősítő népszavazást, s ezzel alkotmányellenes módon elvonta a nép alkotmányozó hatalmát.

A javaslat ezen túl a politikai kisebbség jogainak védelme érdekében egy új, lényeges alkotmányos eszközt is ad az Alkotmánybíróság kezébe. Ha ugyanis az Alkotmánybíróság az előzetes felülvizsgálat eredményeképpen arra az eredményre jut, hogy nincs helye megtiltani a módosítás hatályba lépését, mert az sem tartalmi, sem formai okból nem alkotmányellenes és megfelel a normavilágosság követelményének is, ugyanakkor a módosítás hatályba lépése olyan eredménnyel járna, ami veszélyeztetné a politikai kisebbség jogait, vagy a hatalom demokratikus úton történő megszerzésére irányuló verseny tisztaságát, előírhatja, hogy a módosítás hatályba lépéséhez annak egy nagyobb, de legfeljebb négyötödös többséggel elfogadott Országgyűlés általi megerősítésre van szükség. Ezen hatáskör abban az esetben lehet hasznos, ha a kormányzó többség eléri, vagy meghaladja a kétharmadot. Az Alkotmánybíróság ezzel arra kap lehetőséget, hogy az adott módosítás vonatkozásában nagyobb, konszenzuskényszert eredményező többség előírásával megakadályozza az alkotmányozó többséggel történő, a politikai verseny torzításának szándékában megnyilvánuló visszaélést.

Az alkotmánynak az alkotmány módosítására vonatkozó rendelkezésének módosítását az Alkotmánybíróság az általános szabályok szerint vizsgálná, ezért a javaslat erre vonatkozó speciális rendelkezést nem tartalmaz.

Tekintettel az Alkotmánybíróság általi kötelező előzetes alkotmányossági felülvizsgálatra, a javaslat "járulékos hasznaként" megszűnne az "expresszmunkában", egyik napról a másikra történő alkotmánymódosítások lehetősége.

A kötelező előzetes felülvizsgálati eljárásra tekintettel nem indokolt, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmány módosításait más eljárásban is vizsgálhassa. Egy kivételt azonban mégis indokolt tenni, mégpedig az eljárási okból származó alkotmányellenesség esetét. Ennek az az oka, hogy a jogalkotási folyamat nem zárul le az Alkotmánybíróság eljárásának befejezésével, ezért elvileg nem lehet kizárni, hogy ezt követően történik eljárási jellegű alkotmánysértés (pl. rosszul állapítják meg a megerősítő országgyűlési szavazás eredményét, vagy a köztársasági elnök idő előtt, a szükséges feltétel hiányában írja alá a módosítást). Az előzetes alkotmányossági felülvizsgálat alkotmányos jelentőségére tekintettel indokolt továbbá előírni, hogy ezen eljárásban az Alkotmánybíróság a döntéseit teljes ülésben hozza meg.

Az alábbiakban – vitaindító gyanánt - közzéteszem a szabályozás egy általam elkészített, lehetséges változatát.

…Cikk Az Alkotmány módosítása

(1) Az Alkotmány módosítására irányuló javaslatot a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő.

(2) Az Alkotmány módosításának elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

(3) Az Alkotmány elfogadott módosításának hatályba lépéséhez érvényes és eredményes népszavazás általi megerősítés szükséges, ha az elfogadott módosítás

a) az ország elnevezését,

b) államformáját,

c) fővárosát,

d) hivatalos nyelvét,

e) címerét, zászlaját, vagy himnuszát,

f) nemzeti ünnepeit,

g) hivatalos pénznemét, vagy

i) az országnak az Alkotmányban említett nemzetközi szervezetben való tagságát

érinti. A népszavazás általi megerősítés szükségességére az Alkotmány módosításában utalni kell. A népszavazást az Országgyűlés rendeli el a módosítás Országgyűlés általi elfogadásától számított 60 napon belül.

(4) Tilos az Alkotmány olyan módosítása, mely

a) megszüntetné, korlátozná, sértené, vagy veszélyeztetné az ország függetlenségét, a népszuverenitást, vagy az ország demokratikus vagy jogállami jellegét,

b) ellentétes az emberi méltóság sérthetetlenségének elvével,

c) alkotmányellenes módon gyengítené az állam által a polgároknak és a közösségeknek biztosított alapvető jogok és szabadságok védelmének szintjét, vagy

d) ellentétes Magyarország (a Magyar Köztársaság) hatályos nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségével.

(5) Az Alkotmány elfogadott módosítását az Országgyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a a köztársasági elnöknek, valamint – az Alkotmány elfogadott módosítása előzetes felülvizsgálatának lefolytatása céljából - az Alkotmánybíróság elnökének. Amennyiben az Alkotmány elfogadott módosításának hatályba lépéséhez érvényes és eredményes népszavazás általi megerősítés szükséges és ezen megerősítés megtörtént, az Országgyűlés elnöke az Alkotmány elfogadott módosítását a népszavazás hivatalos eredményének megállapítását követő öt napon belül küldi meg a köztársasági elnöknek és az Alkotmánybíróság elnökének, melyhez mellékeli a megerősítő népszavazás hivatalos eredményét.

(6) Ha az Alkotmánybíróság az Alkotmány elfogadott módosítása előzetes felülvizsgálatának eredményeképpen azt állapítja meg, hogy az

a) a (4) bekezdésbe ütközik,

b) annak tartalma egyértelműen nem értelmezhető, vagy

c) az Alkotmány módosítására vonatkozó, az Alkotmányban foglalt eljárási követelményeket nem tartották meg,

határozatában megállapítja, hogy az Alkotmány elfogadott módosítása nem lép hatályba.

(7) Ha az Alkotmánybíróság az Alkotmány elfogadott módosítása előzetes felülvizsgálatának eredményeképpen azt állapítja meg, hogy a (6) bekezdés szerinti határozat meghozatalának nincs helye, azonban az elfogadott módosítás a politikai kisebbség jogainak, vagy a hatalom demokratikus úton történő megszerzésére irányuló verseny tisztaságának sérelmét eredményezheti, határozatában megállapíthatja, hogy az elfogadott módosítás csak abban az esetben lép hatályba, ha azt az Országgyűlés a határozatában megállapított, de legfeljebb négyötödös többséggel megerősíti.

(8) Ha az Alkotmánybíróság az Alkotmány elfogadott módosítása felülvizsgálatának eredményeképpen arra az eredményre jut, hogy a (6) és a (7) bekezdésben foglalt határozat meghozatalának nincs helye, határozatában megállapítja, hogy az Alkotmány elfogadott módosítása hatályba léphet. Ebben az esetben az Alkotmánybíróságnak a határozatát nem kell indokolnia, de ez nem érinti az Alkotmánybíróság tagjainak különvélemény, illetve párhuzamos indokolás csatolásához való jogát.

(9) Az Alkotmánybíróság a határozatát annak meghozatalát számító öt napon belül megküldi a köztársasági elnöknek és az Országgyűlés elnökének.

(10) Amennyiben az Alkotmánybíróság az Alkotmány elfogadott módosítása felülvizsgálatának eredményeképpen a (8) bekezdésben foglalt határozatot hozott, a köztársasági elnök az Alkotmány elfogadott módosítását az Alkotmánybíróság határozatának kézhezvételétől számított öt napon belül aláírja, és elrendeli a hivatalos lapban való kihirdetését.

(11) Amennyiben az Alkotmánybíróság az Alkotmány elfogadott módosítása felülvizsgálatának eredményeképpen a (7) bekezdésben foglalt határozatot hozott, az elfogadott módosításnak az Országgyűlés által az Alkotmánybíróság határozatában meghatározott többséggel történt megerősítéséről az Országgyűlés elnöke öt napon belül írásban tájékoztatja a köztársasági elnököt. A köztársasági elnök ezen tájékoztatás kézhezvételétől számított öt napon belül az Alkotmány elfogadott módosítását aláírja, és elrendeli a hivatalos lapban való kihirdetését.

(12) Az Alkotmány elfogadott módosítása elvetettnek tekintendő,

a) ha az Országgyűlés a módosítás elfogadásától számított 60 napon belül nem rendeli el a (3) bekezdésben előírt megerősítő népszavazást,

b) ha a (3) bekezdésben előírt megerősítő népszavazás nem lesz érvényes és eredményes,

c) a (6) bekezdésben meghatározott esetben, valamint

d) ha az Országgyűlés az Alkotmánybíróság (7) bekezdésben írt határozatának az Országgyűlés elnöke általi kézhevételétől számított 60 napon belül azt nem erősíti meg az országgyűlési képviselők Alkotmánybíróság határozatában meghatározott többségének szavazatával.

(13) Az Alkotmánybíróság az ezen cikkben írt eljárása során határozatait teljes ülésben, az Alkotmány elfogadott módosításának az Alkotmánybíróság elnöke általi kézhezvételtől számított hatvan napon belül hozza meg.

(14) Az Alkotmánybíróság az Alkotmány elfogadott módosítását az ezen cikk szerinti eljáráson kívül csak a (6) bekezdés c) pontjában foglalt ok tekintetében vizsgálhatja felül.

2026. augusztus 7.